近日，农业农村部印发《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》（农政改发〔2023〕3号）（以下简称《指导意见》）。

《意见》提出，采取“承包权不动，经营权连片”方式解决承包地细碎化，具有风险小、成本低、易操作、能回溯等优势，鼓励各地采取这一方式结合农田建设、土地整治等项目组织实施。对于多数农户仍直接耕种承包地的，可以探索将农户承包地经营权集中，实现按户连片经营，解决耕种不便等问题。对于多数农村劳动力已经转移到二三产业的，可以探索设置承包农户按户连片经营的自种区和新型农业经营主体集中连片经营的租种区等方式，满足不同主体解决承包地细碎化的多元需求。要结合村组实际制定试点方案，明确目标任务、实施路径、进度安排和保障措施等。拟开展试点的村组，应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，方可组织开展试点。

《意见》提出，各地组织开展解决承包地细碎化试点，要坚持农村土地农民集体所有，充分发挥农村集体经济组织统筹协调、组织服务等功能作用，合理分配收益，妥善化解矛盾，防范经营风险。要坚持农户家庭承包经营基础性地位，切实尊重农民意愿，充分调动农民群众积极性、主动性，把选择权交给农民，加强示范引导，不搞强行推动，不得损害农民权益。要坚持最严格耕地保护制度，不得改变土地用途，不得破坏农业综合生产能力。

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《指导意见》出台的背景是什么？对解决农村承包地细碎化试点工作有哪些要求？如何维护好广大农户的土地承包权益？记者就此采访了农业农村部负责人。

问：此次出台《指导意见》的考虑主要是什么？

答：近年来，随着农业机械化水平提高，在一些地方特别是平原地区，细碎的承包地越来越不便于农户等耕种经营。当前，解决承包地细碎化已经具备切实可行性，一是农民有期盼，据国家统计局社情民意调查中心电话调查，有76.2%的农户愿意把自家分散的小块承包地集中成一块耕种。二是党中央有部署，2013年以来，多个中央一号文件提出鼓励农民在自愿前提下采取多种方式解决承包地细碎化问题。2023年中央一号文件明确提出“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。三是工作有支撑，通过农村承包地确权登记颁证工作，利用现代测绘技术，明晰了承包地块的空间位置、面积，为地块连片归并后追溯权属信息提供了支撑。高标准农田建设、全域土地综合整治等项目，为归并田块、集中连片耕种提供了项目资金保障和工程支持。四是实践有基础，各地积极顺应农民需求和现代农业发展需要，结合土地整治、高标准农田建设等，形成了各具特色的实践路径。为落实中央要求、顺应农民意愿，农业农村部认真总结各地经验，研究制定了《指导意见》，主要目的是更好保障和实现农户承包经营权益，促进土地资源优化配置，提高耕地利用效率。

问：近年来各地为破解承包地细碎化难题，开展了一些探索，《指导意见》吸收了地方探索的哪些经验？为什么要提倡“承包权不动、经营权连片”的路径？

答：“先试点探路、再总结推广”，是农村改革取得成功的重要经验，解决承包地细碎化也遵循了这一有效路径。近年来，各地为解决承包地细碎化，开展了积极探索，例如，江苏盐城通过“小田变大田”在保障农户承包权益的前提下，有效满足了不同经营主体的种地需求；安徽蒙城通过“互换并地”实现了“一户一块田”；湖北沙洋采取“按户连片耕种”的方式，有效解决了自耕农户分散经营不便的问题。这些做法，总结起来可以分为两种路径：一是承包权不动、经营权连片，即各户承包地承包权不动，通过流转经营权实现集中连片。二是土地承包权互换、承包地连片，即通过互换承包权的方式实现承包地集中连片耕种。

问：在开展解决承包地细碎化试点中，如何切实维护好农民的权益？

答：农民是土地的主人，开展解决承包地细碎化试点，应由农民说了算，让农民自主讨论决定搞不搞、怎么搞、如何经营耕种等重大问题。对此，《指导意见》既明确了原则性要求，也规定了具体程序。一是尊重农民意愿。二是不能打乱重分。三是规范工作程序。

问：在试点工作中，要如何规范组织实施？

答：解决承包地细碎化，涉及农户众多，利益关系复杂，必须审慎稳妥推进、做到“有方案、有程序、有档案”，把保障农民权益的工作做扎实。在组织实施过程中，一要结合村组实际制定试点方案，明确目标任务、实施路径、进度安排和保障措施等。二要做好调查摸底、宣传动员、拟定方案、民主议决、组织实施、总结验收等工作，确保试点任务规范有序完成。三要加强档案管理，工作中形成的实施方案、地块示意图、农户签字确认记录、流转合同等资料应严格归档管理，为保障农户权益提供支撑。

问：在解决承包地细碎化试点中，各级农业农村部门和农村集体经济组织应当分别发挥什么作用？

答：解决承包地细碎化是一项系统性工程，需要政府、村集体、农户和承包地经营者等多元主体协同推动。各级农业农村部门要做好工作指导、宣传培训、试点组织、政策支持和风险防范等工作。《指导意见》明确，省级农业农村部门可根据实际情况，将符合条件的试点地区纳入土地整治、高标准农田建设等项目支持范围。农村集体经济组织是农村集体土地所有权的行使主体，在协调承包农户整合地块、整理土地方面具有天然的组织优势。在推进解决承包地细碎化过程中，要充分发挥农村集体经济组织的统筹协调功能，做好试点组织实施，科学合理分配收益，化解矛盾纠纷，防范经营风险，切实维护好农户土地承包权益。

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“补丁地”化零为整！保山市隆阳区小农户接轨大农业

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大理州弥渡县：让小田变大田，群众更赚钱！

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先“试点探路、再总结推广”，是农村改革取得成功的重要经验，解决承包地细碎化也遵循了这一有效路径。“承包权不动，经营权连片”有效解决了一家一户分散种植和农村劳动力不足的问题，帮助农户卸下了耕作重担、腾出双手，给了农户更多增收的选择，同时实现了土地规模化、机械化、标准化生产，越来越得到农民认可。